文圖／陳璋玲（南華大學旅遊事業管理研究所助理教授）
引言
漁港多功能發展及社區營造是近年來新興的議題。前者的概念來自漁業界，而後者則來自於文化界，二者的交會可發生於海邊漁港處的漁村聚落。本文即在探討二者的本質及其關係，並以位於臺灣東海岸的南澳朝陽漁港為例，探討以漁港為生活空間的朝陽社區的社區營造過程及和漁港多功能結合的現況及未來前景。
「漁港多功能」與「社區營造」的概念
政府近年來為提升漁業產業結構，將漁業規劃為三大方向發展，分別是傳統漁業、養殖漁業及休閒漁業。休閒漁業主要目的在於輔導漁業轉型，藉由休閒活動來吸引人潮進入漁港、漁村、養殖生產區，以帶動周邊產業商機，提供漁民在地就業機會及因應國人日益增加的休閒需求。「漁港多功能」即屬於休閒漁業的一環。政府在臺灣漁業發展中，設定「發展休閒漁業，提高國內休閒品質」的大方針，在該方針中，推動觀光漁港及漁港功能多元化為工作項目之一，其目的在於促進漁業轉型，提昇漁港效能，拓展國人多樣性休閒選擇（中華民國漁業簡介，2004）。
「漁港多功能」顧名思義是漁港的功能多樣化，亦即漁港除具有漁業傳統功能外，尚具有非傳統漁業的功能，最常見的是提供國人觀光休閒遊憩功能。依據漁業署最新資料顯示，臺灣目前公告的漁港總計有230處，遍布臺灣沿岸地區。該等漁港長期以來主要供漁業產業使用，提供漁船停泊、維修、漁具收存、漁獲物拍賣交易等功能，而非供一般民眾從事親海的休閒遊憩場所。眾多漁港中，雖然有些漁港仍有漁業活動，使用率高，仍有正常的漁業功能，但是部分漁港卻因地方漁業的蕭條或因應漁業產業結構的調整，而使得漁港利用率偏低，以致造成港區閒置或功能不彰的現象，顯示出漁港專用於漁業用途的作法是否有待調整，這是一個值得探討的公共議題。近年來，在漁政單位的施政方針中，常見有此議題的探討，同時也認同漁港的多功能化是一個可發展的方向。
▲淡水漁人碼頭（高遠文化提供） ▲中壢永安漁港（高遠文化提供）。
「漁港多功能」政策可追溯至1999年，農委會漁業署將「漁港多元化」計畫納入行政院擴大內需計畫方案之中，以5億元之經費辦理漁港功能多元化之規劃設計及建設，2000年投資7.5億元，2001年投資9億元，全面帶動休閒漁港的發展（胡興華，2004）。自1999年起，政府已大力輔導30餘處漁港朝觀光休閒等多元化發展，如淡水漁人碼頭、碧砂、富基、竹圍、永安、新竹、外埔、梧棲、王功、將軍、安平、蚵子寮、旗津、恆春、成功、石梯、烏石等漁港，同時公告開放11處漁港可供遊艇進出及停泊（漁業署新聞稿，2004-8-9）。在漁港多功能的發展方向上，漁政單位定位為：漁港觀光化發展必須確保漁港的傳統功能，提供民眾親海體驗，且必須以全民的認同和共識為基礎，除提供衛生安全的漁產品為主體外，可結合觀光功能發展，對於功能沒落的漁港，則可提高觀光功能的比重（ 漁業署新聞稿，2005-8-22）。由此可見，漁港多功能的發展是放在漁業功能及觀光功能的天平兩端，何者的比重較大，則需視漁港本身的條件及民眾的共識而定。
「社區營造」政策是臺灣近十年重要的文化政策之一，於1994年由文建會首度提出，並於1994年政府提出的「十二項建設計畫」中，計畫三「充實省（市）、縣（市）、鄉鎮及社區文化軟硬體設施」確定了與文化藝術相關的軟硬體計畫為社區總體營造的政策內容。該政策形成的背景，係1990年代初期臺灣面臨了許多國家、社會、法律等體制急劇的轉型，反映當時社會的文化現象與問題，包括：
‧政治集權、經濟躍進，使地方文化產生呆板、庸俗現象。
‧城鄉居住品質與空間環境相對惡化之議題。
‧傳統產業結構瓦解的新衝擊，導致鄉村地區的沒落荒廢。
‧社會運動與民間意識的覺醒，促使草根民主力量的興起發展。
‧過去社區政策的理念與執行面的貧乏與不足。
文建會重新檢視上述臺灣社會發展脈絡後，發現社區觀念被忽視，社區發展計畫多淪為形式，因此在以「人」為主體社群概念的認知之下，逐步發展出「社區總體營造」政策概念（蘇育南，2004）。
「社區營造」觀念係建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體的概念，強調由下而上、社區自主及居民參與的過程。文建會對社區營造的定義是：「社區營造是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標。藉著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，配合社區營造理念的推動，使各地方社區建立屬於自己化特色，使得空間美化，生活品質提昇，文化產業經濟復甦，進而促使社區活力的再現」（文建會，1995）。社區營造政策執行迄今已約有十年之久，其中歷經政黨輪替，目前仍是政府的重要施政方向之一。
社區營造政策在漁業產業的體現即是漁村社區的營造。漁政單位為配合此政策，曾辦理多年計畫，補助縣市政府、鄉鎮公所、漁民團體，或漁村社區發展協會，辦理漁業相關的軟硬體設施，以營造優質之漁村環境、強化漁村生態休閒設施、發展具地方特色之漁村與漁業產業文化風貌，促進漁村產業多元發展，達到推動漁村永續經營之目標。早期計畫如「農漁村文化發展計畫（富麗農漁村計畫）」，到現在的「營造漁村新風貌計畫」。過去幾年在政府的努力輔導之下，漁村社區發展已有初步的成效，例如基隆市長潭里社區、宜蘭縣的合興社區、港邊社區、朝陽社區、龜山島社區；苗栗縣的白沙屯、新埔社區、苑港社區；雲林縣的臺西活力海岸團隊、臺南縣的七股鄉溪南村社區、十分村社區；連江縣的橋仔漁村社區等（漁業署，2005）。
漁村社區營造與漁港發展結合的概念，可參閱李英周的「漁港與漁村未來發展方向」一文，該文章提及漁港與漁村未來發展策略必須建立在「社區總體營造」的基礎上，亦即漁村居民必須要有由下而上的思維，主動參與公共議題的討論與執行及資源共享，始能提升漁民的能力，以解決沿近海漁業所面臨的漁業資源下降、漁民抓不到魚及漁村人口外流等問題（李英周，2006）。該文亦提及為數眾多、遍布各地的許多中小型漁港，在不具備發展成為大眾觀光漁港的條件下，其未來發展方向應該思考利用在地特色，結合在地漁村文化、景觀、歷史、產業，走向深度的小眾型生態旅遊或體驗遊憩活動等。此外，漁業署於2005年8月22日舉辦「漁港與漁村發展策略之探討」研討會，會中所達成的共識亦包含漁村社區營造與漁港發展結合的概念。四項共識中的其中二項如下（漁業署新聞稿，05-8-22）：
‧在全球化與沿近海漁業資源枯竭情況下，漁村與漁港的發展必須立基於漁業文化保存與資源保育，結合地方民眾、漁會與社區組織，成立地方管理單位，自主管理並發展地方特色，再由漁業署與地方政府協同輔導。漁港發展則需以服務漁民為核心價值，配合多角化經營，提供民眾親海休閒活動，以兼顧漁民福祉與漁村經濟發展。
‧除少數遠洋漁港及地位特殊的漁港應由中央政府管理外，漁港經營由地方政府管理，可促使資源有效利用、提昇效率、職權相符等，因此地方化為可行的方式。漁港經營可鼓勵地方社區組織參與，以個案方式逐步設計管理過程的轉移，先由中央補助，再由地方政府建立管理機制，最後移轉給地方經營管理。
由上所述，不論是從學者的角度或是研討會所達成的共識，可發現漁村社區營造在漁村及漁港的發展上扮演著重要的角色，可謂是促成漁港管理地方化、漁港多功能化及漁村經濟發展的觸媒。茲將上述探討的內容，整合歸納中小型漁港的發展所應具備的特質為：
‧核心價值：服務漁民、漁業文化保存與漁業資源保育
‧發展方向：漁港管理在地化、多角化經營、結合漁村文化、景觀、歷史、產業的深度旅遊或體驗型遊憩活動
‧經營主體：由地方民眾、漁會與社區組織成立的地方管理單位，或是社區組織（如圖1）。
▲圖1：中小型漁港發展的特質
該特質彰顯的是一種由下而上，社區自主與居民參與的社區營造理念，同時亦具體地將臺灣漁村的社會力和政府資源互相整合，導引漁村居民重新省思漁港空間利用、漁村文化、漁業產業及草根民主整合等議題。在探討漁港的發展方向時，有一點值得重視的是，由於傳統的漁港管理是由上而下的方式，且地方的經營主體是漁會，而非社區，漁會通常管理轄區多處的漁港，和地區居民的互動可能不及地方社區密切，因此漁港在地化管理的發展方向上，可能面臨社區和漁會對於漁港經營管理上的衝突。
▲朝陽漁港位置圖
南澳朝陽漁港的概況
南澳朝陽漁港的官方名稱為「南澳漁港」，地方則稱為「朝陽漁港」（以下以南澳漁港稱之）。該港位於宜蘭蘇澳鎮朝陽里，屬第二類漁港，主管機關是宜蘭縣政府。漁港位於宜蘭縣南澳平原，烏石鼻南側，附近海域為北部優良的漁場，漁業資源豐富（如圖2）。該漁港是臺灣230處漁港中，最後一個興建的漁港，此後政府的政策已決定不再興建新漁港，僅就現有漁港加以維護。該漁港自1998年興建至2002年完成，於2002年9月啟用後供朝陽地區漁船筏就近避風停靠，可減少漁船因駛往南方澳漁港所造成之不便及受烏石鼻附近海流的影響，增加漁船筏作業安全。
南澳漁港的設施包括有：1. 基本設施：海堤、碼頭、泊地、航道、排水道、曳船道、漁港安檢所、燈塔；2. 公共設施：漁獲物拍賣中心；3. 一般設施：無。該港區雖設有一棟二層樓高的魚貨拍賣中心建物，已興建完工，且業由宜蘭縣政府於94年委由蘇澳區漁會管理，惟據漁會林月英總幹事告知，該建物完工後因遇颱風等天然因素，致設施部分毀損，因此拍賣中心迄今仍未使用，未來的經營方向仍需經理事會討論，目前尚未定案。另據朝陽里李里長告知，該建物係由蘇澳區漁會經營管理，但其未來的經營方向不確定，主要係因南澳漁港的漁獲量交易規模不大，經濟效益不高，為節省人事成本，蘇澳區漁會可能會將不派駐人員於港區，大樓因此可能失去原本魚貨交易的功能。
有關漁船使用南澳漁港的情形，據2003∼2005年漁業年報統計資料顯示，2005年的漁船數38艘，漁產量84噸，產值新臺幣〈下同〉12,384千元（如附表），產量及產值在宜蘭縣總產量（120,232公噸）及總產值（3,858,781千元）所占的比例極微，幾近於零。漁船筏的作業方式為延繩釣（約3-4艘）、一支釣（約10艘）、流刺網（約3-4艘），漁獲物為鯖、等沿岸魚類；此外港區外海亦設3組定置網，漁船每天固定時間出海撈取漁獲物。雖然登錄於南澳漁港的漁船數有38艘，惟據南澳安檢所告知，每日平均僅約有10多艘漁船出入。據李里長表示，其主要原因是部分設籍於南澳漁港的船隻以南方澳漁港為進出港，因為南澳漁港的內泊地太小， 使許多船隻不敢來此停靠；另在颱風天或浪較大時，海水會湧入漁港，大型船隻在此停靠容易發生碰撞造成毀損，所以目前只停放小型船隻，大約只有10艘左右。浪太大時，船隻甚至須拉抬上岸，造成漁民很大不便，因此認為漁港沒有發揮預期的功能。
▲南澳漁港現撈漁獲物交易現況 ▲南澳外海定置網作業情形
有關港區的漁獲物交易現況，由於漁獲物拍賣交易中心尚未啟用，加上多數漁船至南方澳漁港進行漁獲物交易，實際的漁獲物交易規模不大，目前僅有部分漁船（如定置網漁船）每日定期在上午及下午2次往返漁場，在港區卸下漁獲物，通常每天下午四、五點時漁船進港，常會吸引大批人潮前來購買現撈的新鮮魚貨，此種交易方式已成當地的特色。
港區除供漁船停泊及漁獲物交易外，尚有多人在港區的岸堤區域垂釣，遊客在港區駐足欣賞風景，或在港區北部岸堤外的海岸沙灘遊玩。此外，社區協會亦曾規劃南方澳—朝陽的藍色賞鯨公路，但因遊客客源不穩定，且受限於東北季風，船東經營的時間只有3個月，因此藍色公路的發展未見起色，目前除了極少數的團客訂約外，已沒有經營散客的藍色公路之旅。
▲南澳漁港2003∼2005年漁產量、產值及漁船數。資料來源：漁業統計年報。
朝陽社區的社造過程
朝陽里東臨太平洋、西北與冬山、五結兩鄉接壤，西南與南澳鄉為鄰。朝陽里因南澳溪阻隔，分為「朝陽」和「海岸」兩村落，南澳漁港主要位於「朝陽」村落，緊一線之隔蘇花公路，與南澳鄉南澳村相鄰。朝陽地區面積約3平方公里，人口數199戶621人，平原所佔面積狹小，全區80%皆為高山所盤踞。朝陽社區因地形特殊，造就了農、漁業村落，居民大多以務農為主，捕魚為業者較少，是典型的農、漁業村落。農業以哈蜜瓜、辣椒、咖啡、西瓜、梨子；漁業講求新鮮以現撈生魚和定置網養殖為主。
南澳漁港的地理位置非常靠近朝陽社區，僅約有三分鐘步程，因此漁港很自然地是朝陽社區居民的生活活動空間。朝陽社區在台灣的社區營造案例中，是個非常具有活力的社區。朝陽地區早年居民雖以務農、捕魚為主的偏遠社區，但社區意識早已顯現。民國83年正式由社區理事會轉型為發展協會。行政院農業委員會在83年協助朝陽社區完成「富麗農村整體規劃」報告，這份規劃書詳細羅列了84年起至88年止，朝陽社區主要公共建設及景觀設施工程各項目含蓋在內，朝陽社區在根據規劃案分年進行建設後，已讓整個朝陽社區煥然一新。民國90年起，社區營造工作在行政院文建會推動下，朝陽社區亦正式跨入全國性社造行列，希望透過「以文化帶動產業、產業帶觀光」之訴求，將朝陽社區轉型成社區總體營造成功示範點。朝陽社區拜政府實施多元就業方案之賜，自91年起已連續4年獲得補助，任用工作人員數達到45人，發展重點為社區特色文化產業（如古竹砲、小型竹砲、手染絲巾及特色陀螺等）、客家精緻美食及推動文化生態、國家步道及藍色公路賞鯨活動，並輔導當地居民經營餐廳和具有地方特色的庭園民宿，及朝陽咖啡種植推擴。經內政部核定辦理「社區照顧關懷據點」，獲補助2位社會工作人員，展開對大南澳老人健康醫療關懷福利服務工作，朝陽社區推動的社區總體營造工作也顯現出相當成果。
▲從朝陽步道眺望南澳漁港及烏石鼻。
朝陽社區近五年來，已獲多數政府單位經費補助以從事社區總體營造工作（如文建會、勞委會、內政部、研考會等），亦包括漁業署93∼95年的漁村新風貌計畫。此外該協會亦獲林務局協助辦理社區大型建設，如國家朝陽步道新建工程、社區林業綠美化、大彎溪疏浚等。
朝陽社區在近年來的社區營造結果下，目前發展的重點以人才培訓工作、咖啡、客家美食、國家步道旅遊產業、社區文化傳承、老人福利服務及觀光產業為主。目前社區經營的產業有：朝陽咖啡工作坊、朝陽社區庭園民宿、朝陽社區客家文物展示館，及朝陽社區精緻產業展售處。在推動觀光產業的旅遊資源方面，由於朝陽社區右擁朝陽國家步道的龜山，左倚烏石鼻岬角，後有南澳中央山脈為屏障，前臨太平洋，背山面海造就朝陽社區極佳的自然環境，為一具深具發展深度旅遊的地區。朝陽社區附近的自然及人文旅遊景點包括：朝陽國家步道、朝陽漁港、朝陽天后宮、鴛鴦山定情湖、溼地生態公園賞鳥區、海岸吊橋、烏石鼻、湧泉湖、古銅礦遺址、滿清提督羅大春立碑遺址、南澳農場、四區溫泉、南澳溪等（如圖3）。據協會表示，在多處景點中，朝陽國家步道是目前最熱門的景點，該步道位於朝陽社區南側的龜山，全長2,400公尺，全程約30∼60分鐘，步道沿途可眺望太平洋、烏石鼻、海上迷宮（定置網）等。
▲朝陽社區附近的旅遊景點。（本研究繪製於內政部等高線圖）
朝陽地區在社區發展協會的經營下，近年來已漸漸吸引外地遊客前來遊玩及其他社區協
會前來觀摩社造工作。目前雖無官方統計的遊客人數資料，但據朝陽里李里長所述：假日時遊客多時可達700∼800人，最高到訪人數高達一千多人，平日則少人到訪，但亦多有其他的社區協會前來觀摩社造工作。遊客一般可分為團客及散客，通常團客會事先向社區協會登記需要社區解說的服務。
南澳漁港與朝陽社區的關係
南澳漁港發展至今除仍保有傳統的漁業功能外，尚具有休閒遊憩等非漁業功能，可見漁港已具多元化的功能。然而，由於漁港的唯一硬體設施—漁獲物拍賣中心使用率低，目前並未有明確的使用用途，且當地漁船對漁港的使用率亦不高的情況下，漁港顯未充分發揮其應有的功能。南澳漁港係屬於宜花旅遊線的中途景點，周遭自然及人文景觀資源豐富，該港是否能結合周遭的景觀資源，配合漁村社區營造，而能發展出漁港再生功能，是一個值得探討的議題。有關朝陽漁港的發展方向及漁港和漁村社區的關係，本文曾於2006年10∼12月間訪問過相關人士以瞭解各方意見，訪談人士包括社區協會、縣政府、漁會、社區居民等，茲將相關意見的重點整理如下：
▲朝陽社區經營的民宿。
協會
漁港距社區非常近，是社區居民的生活活動空間，社造發展希望能和漁港結合，並和周遭景觀資源整合，使南澳漁港能有漁業功能外，並有休閒觀光遊憩功能，而成為社區發展深度旅遊的賣點，如此可活絡漁港及社區。然而，因社區沒有漁港的經營及管理權，因此在社造上，除推動賞鯨藍色公路外，其他有關漁港、漁業及海洋相關的活動則較少被考量。朝陽社區本應和漁港結合，才能有更大的發展空間，社區推動社造至今，未能和漁港作一結合，算是一個遺憾。
漁會
南澳漁港朝休閒化發展是個必然趨勢，未來應結合傳統漁業產業及休閒旅遊活動，使地方發展活絡起來，成為宜花旅遊線上的景點。
漁港的使用要有地方社區的參與及認同。漁會長期以來係受縣府單位委託經營漁港的主體，若由社區來經營，並無前例可循，且就漁會立場而言，似不太可行，未來可考慮將部分設施（如漁獲物拍賣中心）委託其他團體來經營，依相關法規對外招標，而社區協會是社區居民的代表，應有較大的利基。
縣政府
台灣漁港多處，部分漁港走向休閒化是個趨勢，若能有地區協會的投入，對於漁港在地休閒化發展是有正面效果。漁港的使用涉及公權力（ 如漁船進出港），長期以來，縣府單位在不涉及公權力的事項係委託地區漁會辦理（如無償撥用港區建物供漁會使用），若要委由其他團體辦理相關事項，雖然漁港法第13條規定得委託其他法人或團體辦理公共設施管理及維護，但須視該團體是否有能力承接，此應經過審慎討論與評估。
居民
在一項針對居民有關其對於漁港多元化發展的態度的問卷調查中，發現居民普遍認同漁港應朝多功能發展，且應和社區發展結合。
由以上相關人士的看法，可歸納出大家普遍認同南澳漁港的發展應朝休閒化的多角化經營，且地方社區的參與亦是重要的一環，但實際作為上，漁港的經營則尚未充分納入社造工作中。究其原因在於傳統的漁港管理是由上而下的方式，地方的經營主體是漁會，而非社區。漁會通常管理轄區多處的漁港，和地區居民的互動可能不及地方社區密切，因此漁港在地化管理的發展方向上，何者為漁港經營管理的主體，可能面臨社區和漁會對於漁港資源使用的衝突。事實上，漁業署於2005年8月發佈的「漁港與漁村發展策略之探討」研討會會後新聞稿中，提到經營主體的二個可能：一個為結合地方民眾、漁會與社區組織，成立地方管理單位；另一個為社區組織。此外，對於漁港管理地方化的過程可能產生的問題，亦表示需由中央立法令和管理配套加以解決。由此可見，漁港在地化管理的發展將可能面臨漁港資源重新整合及分配，而衝擊到漁會長期以來對漁港資源的掌握，此問題並非無解，係需各單位的溝通協調，及相關配套措施的施行。
結論
在中小型漁港的發展策略上，在地化管理是個趨勢，但誰是經營主體—漁會、社區，或另成立結合居民、漁會及社區的民間組織，將是漁政單位未來面臨的重點。就社造理念而言，若漁港本身為社區空間的一環，亦即漁港和社區空間距離近且社區居民以港區為平日的活動空間，則社區由下而上、居民自主地主動參與港區環境的經營與規劃應是很自然的一件事。但此作法可能改變傳統上由漁會經營漁港的作法，涉及到漁港資源的重新整合與分配。
南澳漁港本身就是社區生活空間的一環，倘能和社區營造結合，應更有利於漁港發展。該漁港具有獨特的定置網及港區現撈漁獲物交易等漁業特色、位於朝陽國家步道的入口處、周遭景觀資源豐富，且是宜花旅遊線上的中途景點，是個極具發展小眾深度旅遊的景點。目前漁港雖因漁獲物拍賣中心使用率不高及停泊的漁船數不多而有功能不彰的現象，但若能透過漁港多角化經營，讓社區及居民扮演重要的角色，並作為其社造工作的一部分，應是能使漁港再生的可行方向。
參考文獻
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(漁業推廣第246期)